О Б Р А З Л О Ж Е Њ Е
I Уставни основ за доношење Закона
Уставни основ за доношење Закона о удружењима садржан је у одредби члана 72. став 1. тачка 2) Устава Републике Србије, којом је предвиђено да Република Србија, између осталог, «уређује и обезбеђује остваривање и заштиту слобода и права човека и грађанина», као и у одредби члана 44. Устава, којом је, са једне стране, зајемчена «слобода политичког, синдикалног и другог организовања и деловања и без одобрења, уз упис у регистар код надлежног органа», а којом су, са друге стране, утврђене Уставне забране деловања «које има за циљ насилно мењање Уставом утврђеног поретка, нарушавање територијалне целокупности и независности Републике Србије, кршење Уставом зајемчених слобода и права човека и грађанина, изазивање и подстицање националне, расне и верске нетрпељивости и мржње».
II Разлози за доношење Закона
Правни оквир за оснивање и деловање удружења у Републици Србији, тренутно је прилично шаролик и нехомоген, што је последица чињенице да потиче из битно различитих периода у којима је Србију карактерисало различито и политичко и друштвено-економско уређење.
Наиме, са једне стране, начин остваривања загарантоване слободе удруживања, организовања и деловања још увек је уређен Законом о друштвеним организацијама и удружењима грађана Републике Србије, донетим још 1982. године, и Законом о удруживању грађана у удружења, друштвене организације и политичке организације које се оснивају за територију СФРЈ, из 1990. године. Наведени закон Републике Србије донет је у складу са уставним уређењем Социјалистичке Републике Србије и, мада је више пута новелиран, последње измене (осим измена висина новчаних казни за прекршаје) извршене су 1989. године, такође и пре доношења још увек важећег Устава Републике. Слична ситуација је и са законом донетим 1990. године којим се уређује остваривање слободе удруживања за територију СФРЈ, који је такође само парцијално и делимично мењан и поред свих промена које су се догодиле од његовог доношења до данас.
Са друге стране, не само да су, упоредноправно посматрано, слобода удруживања грађана и положај и деловање удружења грађана заузели значајно место и улогу у укупним друштвеним процесима, тако да се од тзв. трећег сектора очекује да кроз грађанску иницијативу искаже активну заинтересованост грађана за одређена животна питања и артикулише њихове потребе, иницијативе, ставове и мишљења у конкретним областима друштвеног живота, што подразумева нужност успостављања и јасног одређења правног оквира за оснивање и деловање удружења грађана, већ и одређени домаћи и међународни правни акти обавезују Републику Србију да приступи изменама свог законодавства у овој области.
Пре свега реч је о Повељи о људским и мањинским правима и грађанским слободама, из 2003. године (члан 32.), а такође и о Европској конвенцији о заштити људских права и основних слобода, коју је Србија и Црна Гора ратификовала у децембру 2003. године. Доследно томе, доношење закона којим ће се, у складу са принципима и стандардима садржаним у наведеној конвенцији уредити начин остваривања слободе удруживања и правни положај удружења, представља једну од обавеза преузетих приступањем у чланство Савета Европе (мишљење 239 Парламентарне скупштине Савета Европе) и као такав је део укупних активности које треба да се реализују у процесу придруживања европским интеграцијама.
Треба подсетити да, правноисторијски посматрано, на нашим просторима постоји традиција гарантовања и омогућавања удруживања на добровољним основама ради остваривања заједничких непрофитних циљева, тако да се уставне норме које гарантују ову слободу срећу још у Уставу Србије из 1869. године (тзв. Намеснички устав), а први закон којим је ова слобода уређена у Србији је Закон о зборовима и удружењима из 1881. године.
Последица ове традиције је и то да тренутно у Србији делује више хиљада удружења грађана (не рачунајући удружења у области спорта, у области политичког и синдикалног удруживања) основаних ради остваривања најразличитијих циљева (на пример, од циљева и интереса везаних за одређену струку или професију; за заштиту природе у најширем смислу; за одређена заједничка својства оснивача и чланова, као што су на пример завичајна удружења или удружења пријатељства са другим народима, за неговање одређених традиција; за заједничка интересовања – као што су удружења филателиста, фалериста, библиофила или пак удружења ловаца и риболоваца; преко удружења основаних ради остваривања неког хуманитарног циља, циља у области културе, науке, образовања или пак проналазаштва и истраживања; па до удружења код којих се као циљ деловања наводи заштита људских права и слобода, а која се у најширој јавности најчешће једина означавају као невладине организације).
Према томе, више је озбиљних разлога да се коначно и у Србији, после готово две и по деценије од доношења важећег закона и после више од пет година од демократских промена у друштву, донесе закон којим ће се обезбедити остваривање једне од битних слобода и права човека и грађанина, у складу са највишим европским стандардима и принципима садржаним у обавезујућим међународноправним актима. На овај начин ће се успоставити законски оквир за оснивање и деловање удружења грађана на територији Републике Србије и омогућити грађанима пуна слобода удруживања ради остваривања одређеног заједничког, непрофитног циља, уз прописивање прецизних и нужних услова и механизама за остваривање ове слободе, како ради заштите интереса самих грађана – чланова удружења, тако и ради заштите оправданог интереса државе, што је, у оба случаја, легитимно право садржано у Еврoпској конвенцији за заштиту људских права и основних слобода.
III Образложење појединих решења
Основне одредбе
Основним одредбама се, као прво, одређује предмет законског уређивања и то тако што се по први пут предлаже целовито уређивање не само положаја и деловања домаћих удружења, већ и страних удружења која делују на територији Републике Србије.
Предложена одредба којом се дефинише појам удружења има за циљ како разграничење ове врсте организација од других облика и начина повезивања грађана и омогућавање грађанима да се удружују ради остваривања најразличитијих само за њих заједничких или пак општих циљева и интереса (уз ограничење да ти циљеви и интереси нису забрањени Уставом и законом), тако и стварање законске могућности да се други, специфични облици удруживања грађана (иначе по својој природи мање или више блиски класичним удружењима) могу уредити посебним законом, што ће заправо зависити од оцене законодавца да ли и у којој мери специфичности одређеног облика удруживања захтевају посебно законско уређење.
Једно од општеприхваћених начела, уграђено и у предложене законске одредбе, је слобода удруживања и самосталност удружења у остваривању циљева због којих је основано. Ова слобода манифестује се у два вида: кроз слободу оснивања удружења и кроз слободу аутономног уређивања унутрашњих односа удружења. Међутим, пошто остваривање ове слободе не може бити на штету других грађана и саме државе, полазећи од члана 11. став 2. Европске конвенције о заштити људских права и основних слобода, а у складу са чланом 44. став 2. Устава Републике Србије и чланом 32. Повеље о људским и мањинским правима и грађанским слободама, предложена су неопходна ограничења у погледу циљева и деловања удружења. Иначе, ограничења из разлога који су предложени садржани су у позитивним прописима свих европских земаља, при чему конкретна формулација основа за ограничење зависи од унутрашњег правног поретка сваке земље.
Добровољност уписа у регистар је такође један од начина остваривања слободе удруживања, тако да претходни упис није услов за оснивање удружења. Међутим, удружење стиче својство правног лица, што значи и право да наступа у правном промету, да обавља и друге активности у складу са законом, да конкурише за одређене субвенције итд. тек уписом у регистар и, са друге стране, одредбе о забрањеним циљевима и деловању (и правне последице ове забране) подједнако важе за сва удружења, било да су уписана у регистар или не.
Предложене Основне одредбе уређују и начело јавности рада удружења, као и могућност да се удружење оснује на неодређено, али и на одређено време, с обзиром на то да је могуће да остваривање циљева ради којих се удружење оснива буду везани за одређени временски период.
Оснивање и назив удружења
Следећи упоредноправна решења, а у складу са Европском конвенцијом о заштити људских права и основних слобода и препорукама Савета Европе, у делу којим се уређује оснивање удружења предлажу се значајне новине у односу на до сада важећа законска решења.
Као прво, уместо до сада предвиђених «10 радних људи и грађана» потребних за оснивање удружења, предлаже се да удружење могу основати најмање три правна или пословно способна физичка лица, с тим што најмање једно од тих лица мора имати седиште (кад је реч о правном лицу које се појављује као оснивач) или пребивалиште (за физичка лица) на територији Републике Србије. С обзиром на чињеницу да упоредна пракса показује да се у законодавствима европских земаља, ради остваривања слободе удруживања, а у складу са Европском конвенцијом, препорукама Савета Европе и праксом Европског суда за људска права, број потребних оснивача смањује, предлагач се определио за решење по коме удружење може бити основано ако постоји најмање три оснивача. Смисао предложеног решења је да се, са једне стране, захтеваним минималним бројем оснивача посредно не отежава нити ограничава слобода удруживања (што наравно не значи да се у пракси, по правилу, неће појављивати далеко већи број оснивача од нужног законског минимума), али да, са друге стране, број оснивача задовољава основну, логичну природу појма удруживања. Истовремено, за сваки други захтевани број који би био изнад овог логичког минимума али не већи од 10 (да се не би угрозило остваривање слободе) не би се могао дати ниједан принципијелан и аргументован разлог.
Друго, с обзиром на то да предложене законске одредбе не праве више разлику између различитих облика остваривања слободе удруживања – друштвених организација и удружења, јер свеукупне промене у нашем правном систему апсолутно не пружају основа за постојање ове разлике, предлаже се да се као оснивачи удружења могу појавити како физичка, тако и правна лица, која су по до сада важећим прописима могла да буду само оснивачи друштвених организација.
У циљу усклађивања са чланом 15. став 1. Конвенције о правима детета, којим је предвиђено да државе признају право детету на слободу удруживања и слободу окупљања, новина је и предложено решење да и малолетна лица са навршених 14 година живота могу бити оснивачи, односно чланови удружења. Приликом опредељивања за доњу старосну границу малолетника, предлагач је имао у виду целину правног система Србије, пошто се у појединим прописима управо навршених 14 година живота узима као основ за стицање одређених права и одговорности. Са друге стране, захтевом да се малолетно лице може појавити као оснивач или члан удружења само уз оверену писмену сагласност његовог законског заступника, предложено законско решење усклађено је и са одредбом Конвенције о правима детета која говори о забрани злоупотребе деце.
Надаље, предложеним одредбама прописује се начин оснивања удружења и основна питања која се уређују оснивачким актом и статутом.
Удружење се оснива усвајањем оснивачког акта на оснивачкој скупштини удружења. Оснивачки акт је почетни, иницијални акт усмерен на настанак удружења, те је стога нужно законом прописати његов основни садржај, водећи рачуна о елементима које овакав мора да садржи у зависности да ли се као оснивач појављује физичко или правно лице. Међутим, за оснивање удружења, а нарочито за његов рад, поред оснивачког акта неопходно је и доношење статута, као и избор лица овлашћеног за заступање удружења. Не угрожавајући аутономију уређења унутрашњих односа и организације у удружењу, законом треба да буде прописана неопходна садржина статута, при чему је наравно удружење слободно да овим актом уреди и друга питања ако сматра да су она од значаја за рад удружења. Посебно образложење захтева круг питања за која се предлаже да представљају обавезну садржину статута. Наиме, предложеном одредбом предвиђена су сва, без чијег уређивања, и то основним актом удружења, удружење или не би могло да функционише, или би могло да доведе до злоупотребе права, односно ограничавања права чланова удружења, или не би била обезбеђена правна сигурност трећих лица која ступају у односе са удружењем. С обзиром на чињеницу да, као што је већ поменуто, постоји и може постојати изузетно велики број удружења различито оспособљених да у тренутку свог оснивања сагледају и предвиде потребу да уреде сва питања која су од виталног значаја за рад удружења, предложено је релативно детаљно уређење обавезне садржине статута, при чему се ни једним од обавезних елемената не угрожава самосталност удружења и његова слобода да аутономно уреди унутрашње односе и сопствену организацију.
Што се тиче назива удружења, такође се предлаже широка слобода у погледу његовог одређивања, уз неопходна ограничења која се односе пре свега на то да и назив удружења, односно поједини његови елементи подлежу истоврсној забрани која важи за циљеве и деловање удружења. Конкретно то значи да као што је, на пример, забрањено да деловање удружења буде усмерено на подстицање националне нетрпељивости, тако је забрањено и да се самим називом неког удружења или елементом тог назива подстиче национална нетрпељивост. Следеће нужно ограничење, неопходно у циљу правне сигурности, односи се на немогућност да се у Регистар упише удружење чији је назив идентичан називу удружења које је већ уписано или које се раније уредно пријавило за упис. Предлагањем решења према коме се одбацује пријава за упис у Регистар само у случају да је назив идентичан, дакле дословно у свему потуно исти, отклања се могућност дискреционе оцене органа надлежног за упис који би, у супротном, ценећи степен сличности назива два удружења могао да утиче на могућност грађана да остваре своје право на слободу удруживања. Коначно, ради заштите потенцијалних чланова, као и осталих субјеката у друштву, и ради спречавања злоупотребе слободе удруживања, назив удружења не сме доводити у заблуду у погледу циљева удружења или у погледу тога о каквој се уопште врсти правног лица ради.
Чланство и органи
Добровољност је један од основних принципа на којима се заснива постојање удружења. Она настају и престају вољом својих чланова. Међутим, добровољност се огледа и у томе да свако лице може, под условима и на начин предвиђен статутом, да постане члан удружења. Истовремено, аутономно право удружења је да прописивањем услова за чланство у свом статуту определи «специфична својства» која треба да поседује онај ко жели да буде члан удружења, што ће, по правилу, бити условљено циљевима због којих се удружење оснива, што, на пример, може да буде случај са струковним удружењима.
Како се статутом уређују не само услови и начин учлањивања, већ и престанак чланства, права, обавезе и одговорности чланова, предложеним одредбама се на најопштији начин омогућава заштита чланова од незаконитих и нестатутарних одлука органа удружења и то кроз право покретања поступка пред надлежним судом ради утврђивања ништавости таквих одлука. Предвиђајући одговорност чланова органа удружења за штету коју проузрокују удружењу доносећи одлуку са грубом непажњом или намером да се штета проузрокује, предложена законска решења не само да штите појединачно чланове удружења, већ и само удружење од његових несавесних чланова који учествују у доношењу одлука појединих органа.
Слобода аутономног регулисања унутрашњих односа у удружењу је следећа компонента слободе удруживања. Да би остварило циљеве због којих је основано и да би обављало активности којима се ти циљеви остварују, удружење има чланове који изражавају своју вољу и управљају удружењем непосредно или преко изабраних представника у органима удружења (колегијалним или инокосним). Иако се оставља пуна слобода удружењима да питања унутрашње организације уреде статутом, предлагач је у границама којима се не угрожава аутономија уредио питања везана за органе удружења, а пре свега за скупштину, као највиши орган и њене надлежности у односу на она питања која су од значаја за функционисање удружења, као и за све његове чланове. Из истих разлога неопходно је законом уредити и основна питања која се тичу заступника удружења.
Упис у Регистар
У складу са Уставном одредбом да се слобода организовања и деловања јемчи и без посебног претходног одобрења било ког државног органа, поступак оснивања удружења претходи упису у Регистар удружења. Међутим, као што је већ речено, упис у Регистар није без значаја за «живот» удружења, пошто уписом удружење стиче својство правног лица.
Из разлога ефикасног и економичнијег обављања послова вођења Регистра, као и из разлога успостављања јединствених принципа и праксе у односу на поступак уписа било ког удружења на територији Србије, предлаже се да Регистар води министарство надлежно за послове управе.
Предложеним уређивањем садржине Регистра као јавне књиге омогућава се свакоме да се, без доказивања правног интереса, информише о релевантним подацима везаним како за оснивање, тако и за настале промене података који се уписују у току постојања удружења и престанак рада удружења. Поједина начела (легалитета уписа, јавности, поузданости) која као најопштија важе за све јавне књиге, примењују се и на Регистар удружења. То значи да Министарство након што утврди испуњеност Законом прописаних услова уписује удружење у регистар и од тог тренутка подаци који су уписани су јавни и свако се може поуздати у њихову тачност.
С обзиром на то да је директна последица уписа стицање својства правног лица што удружењу пружа низ предности у смислу сигурности у правном систему и пун капацитет у правном промету, законом је потребно предвидети не само ко може у име удружења поднети пријаву за упис, већ и поступак уписа, што обухвата и које све документе је потребно поднети уз пријаву за упис.
У складу са важећим Уставним решењем задржава се систем пријаве, чиме се омогућава удружењу да на брз и ефикасан начин (уколико заступник удружења уз пријаву уредно, у складу са Законом, поднесе сва прописана акта, документе, односно податке) решењем Министарства буде уписано у Регистар. Одбацивање пријаве за упис могуће је само из изричито Законом предвиђених разлога и то тек ако подносилац пријаве након позива Министарства у остављеном року не отклони недостатке који су сметња за упис. Што се тиче разлога који се предвиђају као основ за могуће одбацивање пријаве они се ограничавају на: недостатке у називу удружења; подношење пријаве од стране неовлашћеног лица; подношење пријаве без истовременог подношења свих прописаних прилога; у случају да пријава, акт о оснивању или статут не садрже све прописане елементе. Што се пак тиче рока који оставља за отклањање недостатака, предлаже се да он не може бити краћи од 15, али ни дужи од 30 дана. С обзиром на различиту природу недостатака, што директно утиче и на време потребно за његово отклањање, примерено је да конкретни рок буде одређен у сваком конкретном случају, у оквиру граница утврђених Законом. Истовремено, законске границе се постављају тако да је и минимални рок (15 дана) довољно примерен за отклањање једноставнијих недостатака, док је максимални рок (30 дана) довољно дуг да се отклоне и сложени недостаци (када отклањање недостатка захтева доношење нове одлуке одређеног органа удружења). Прописивање рокова који нису прекратки неопходно је да би се избегло да се на овај начин посредно угрози остваривање слободе удруживања, док је прописивање рокова који нису предуги неопходно не само из разлога економичности поступка, већ, имајући у виду одредбе о називу удружења, да би се избегло да се тиме посредно угрози остваривање слободе удруживања за друго удружење. Пријава се одбацује решењем и против овог управног акта могућа је судска заштита, покретањем управног спора.
Имајући у виду јавност и поузданост у тачност података уписаних у Регистар, предвиђа се обавеза удружења да пријављује и доставља акте о променама података који се уписују у Регистар. Предложени рок од 15 дана од дана извршене промене примерен је како са становишта правне сигурности трећих лица и поузданости Регистра, тако и са становишта могућности удружења да благовремено изврши ову обавезу.
Рок за поступање по поднетој пријави за упис утврђен је у складу са роком одређеним Законом о општем управном поступку за доношење решења у управним стварима у којима није потребно спроводити посебан испитни поступак. Као посебна заштита удружења, осим судске заштите путем управног спора, предлаже се и заштита од тзв. «ћутања администрације» и то тако што се удружење сматра уписаним у Регистар ако орган управе у Законом прописаном року не донесе решење о упису.
Полазећи од чињенице да је удружење основано и пре уписа у Регистар, а уважавајући један од основних, општеприхваћених принципа да одлука о забрани рада удружења треба да буде у надлежности суда, а не органа државне управе, надлежно министарство није овлашћено да одбије упис ако у току поступка уписа оцени да су предвиђени циљеви удружења забрањени. У том случају поступак уписа се прекида, Врховном суду Србије се подноси предлог за забрану рада удружења, а од одлуке суда зависи да ли ће се поступак наставити или ће се донети решење о одбацивању пријаве.
Имовина и обављање активности
Начини стицања имовине су наведени examply causae, а принцип је да удружења, према предложеним решењима, могу да стичу имовину на сваки законом дозвољени начин. То заправо значи да су дозвољени сви основи стицања и прибављања имовине који су предвиђени важећим прописима, али на начин како је тим прописима предвиђено и уз права и обавезе које на основу важећих прописа настају по основу стицања имовине.
Из природе удружења која су по дефиницији непрофитне организације, прозилази и основно решење према коме удружење може да врши оне активности којима се остварују циљеви због којих је основано, а који су утврђени статутом.
Предложеним решењима, која су иначе општеприхваћена како у правима чланица Европске Уније, тако и у правним системима земаља у транзицији, допушта се могућност да удружења обављају привредну, пословну или другу комерцијалну активност којом стичу добит, али под условом да је ова активност у вези са статутарним циљевима удружења. Дакле, све активности удружења биле оне непрофитне или профитне, морају искључиво да служе остваривању статутарних циљева удружења. То значи да ни привредне, пословне или друге комерцијалне активности удружења нису у функцији стицања добити која је сама себи циљ, већ помажу остваривању непрофитних активности због којих је удружење и основано. Међутим, оног тренутка када се удружење појави са намером да обавља привредну активност, у том сегменту свог деловања оно се не може разликовати од сваког другог привредног субјекта који обавља исту делатност, те подлеже прописима којима се уређује обављање делатности, како у погледу испуњености услова за њено обављање, тако и у погледу начина обављања. Такође, у складу са напред изнетим разлозима, предвиђено је и да удружење не може расподељивати добит од «профитне» делатности својим оснивачима, члановима, члановима органа, директорима (ако их има), запосленима или са њима повезаним лицима (у смислу лица која према прописима којима се уређују привредна друштва спадају у круг оних у односу на које може постојати лични интерес напред наведених лица).
Предложеним решењима предвиђа се да су правно ваљани правни послови које удружење закључи у обављању комерцијалне делатности која није у вези са његовим статутарним циљевима или није предвиђена статутом, осим ако је треће лице знало или је морало знати за прекорачење. Овакво решење одговара доктрини неограничене правне способности правних лица која је прихваћена у нашем правном систему у односу на друга правна лица (привредна друштва), штити савесно треће лице и доприноси већој правној сигурности.
С обзиром да се удружења врло често оснивају ради остваривања неког општег циља и интереса држава има разлога и основа да, уколико за то има и могућности, подстиче програме од јавног интереса које реализују удружења. Подстицај би се вршио кроз додељивање субвенција за реализацију одређеног програма, али уз услов да су претходно у буџету Републике обезбеђена средства за ове намене. У складу са важећим прописима, средства за реализацију ових програма додељивала би се на основу спроведеног јавног конкурса и уз закључивање уговора о реализовању одобрених програма, а ближе критеријуме, услове, начин и поступак доделе субвенција уређује Влада. Аналогна могућност предлаже се и за подстицање програма на нивоу аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе. Коришћење оваквог вида подстицаја неминовно подразумева прописивање обавезе за удружења која су добила субвенције да најмање једном годишње јавности ставе на увид целокупан извештај о свом раду, обиму и начину стицања и коришћења средстава, као и да такав извештај доставе даваоцу средстава.
Предвиђена обавеза удружења да воде пословне књиге и подносе финансијске извештаје у складу је са прописима о рачуноводству и ревизији последица је права удружења да стичу имовину из различитих извора, па чак и да обављају неку комерцијалну активност.
За своје обавезе удружење одговара целокупном својом имовином, а ова се пак не може делити лицима којима се не може делити ни евентуална добит коју удружење оствари. Предложена решења имају за циљ јасно раздвајање правног субјективитета удружења од правног субјективитета његових оснивача и чланова и у складу је са основним принципима статуса невладиних организација у Европи.
Полазећи од већ више пута истицаног основног смисла оснивања и деловања удружења предложен је начин поступања са имовином удружења у случају његовог престанка. Као прво, пошто удружење као грађанскоправно лице има право да располаже сопственом имовином, предвиђено је да само удружење својим статутом одређује примаоца имовине за случај да удружење престане да постоји. Међутим, из напред наведених разлога за примаоца имовине се не може одредити било ко, већ та имовина и даље треба да служи, бар приближно, сврси коју је већ имала. Зато се за примаоца имовине може одредити само домаће непрофитно правно лице (не мора дакле обавезно да буде неко удружење) које је основано ради остваривања истих или сличних циљева. Случајеви у којима се као прималац имовине удружења које је престало да постоји одређује Република Србија представљају уобичајена решења којима се уређује поступање са имовином која нема власника, односно чији власник није познат. Када Република Србија постане прималац имовине удружења, та имовина постаје државна својина, а право коришћења припада јединици локалне самоуправе на чијој територији је удружење имало седиште. Решења по којима је јединица локалне самоуправе дужна да ову имовину користи у сврхе које највише одговарају циљевима удружења или у социјалне сврхе је пандан обавези удружења да своју имовину користи једино за остваривање статутарних циљева. У оба случаја смисао законског решења је да се и после престанка постојања удружења обезбеди спровођење воље оснивача и чланова претходно постојећег удружења, који су и допринели стварању имовине да би она послужила остваривању одређених циљева.
Статусне промене
Пошто је и удружење «жив организам» могуће је да дође до припајања једног удружења другом, до спајања два или више удружења или до поделе једног удружења на два или више нових удружења. Свака од ових промена на одређени начин утиче на статус првобитног удружења, те је стога потребно дефинисати могуће облике промена које су од утицаја на статус самог удружења, а такође и уредити правне последице сваке од ових промена.
Престанак удружења
Као што се статус правног лица стиче уписом у Регистар, он се и губи брисањем из Регистра.
Разлози за брисање из Регистра изричито су и прецизно дефинисани Законом и не остављају простор регистрационом органу за дискрециону оцену у погледу њиховог наступања. Прва група основа за брисање је последица воље самог удружења: протек времена на које је основано, одлука надлежног органа удружења о престанку рада; извршена статусна промена која има за последицу престанак удружења. Друга група разлога је правна последица нечега што је претходило: одлука Врховног суда Србије о забрани рада удружења, одлука о закључењу стечајног поступка. Коначно, из два разлога удружење ће бити брисано ако очигледно објективно фактички не постоје услови за његово даље постојање: ако се број чланова смањи испод броја потребног за оснивање (дакле има мање од три члана) а надлежни орган удружења ни у року од 30 дана не донесе одлуку о пријему нових чланова, као и када се утврди да више од две године непрекидно удружење нема активности или није организовано у складу са сопственим статутом или за то време није одржана ниједна седница скупштине удружења.
Поред разлога за брисање уређује се и поступак брисања.
Како је један од основа за брисање удружења из регистра забрана рада удружења, предлаже се детаљно уређивање питања везаних за забрану рада. Неколико је основних питања која тим поводом морају бити прецизно прописана законом. Као прво, из којих се разлога удружењу може изрећи забрана рада; друго, ко води поступак и доноси одлуку о забрани; треће основно питање је сам поступак у коме се одлучује.
Што се тиче разлога за забрану рада удружења треба указати на следеће. Пошто се и према одредбама Европске конвенције и према одребама Устава Србије и Повеље о људским и мањинским правима и грађанским слободама, слобода удруживања грађана може ограничити само из разлога који су таквог значаја да је ограничење ове слободе неопходно управо да би се заштитиле слободе и права осталих грађана. У том смислу, Уставом Србије је изричито предвиђено у којим случајевима је забрањено деловање политичких, синдикалних и других облика удруживања грађана, дакле и удружења. Полазећи од ове Уставне одредбе самим Основним одредбама закона предвиђено је да «циљеви и деловање удружења не могу бити усмерени на насилно мењање Уставом утврђеног поретка и нарушавање територијалне целокупности Републике Србије, кршење Уставом зајемчених слобода и права човека и грађанина, изазивање и подстицање националне, расне и верске нетрпељивости и мржње». Доследно томе, предлаже се да се забрана рада удружења може изрећи само ако су циљеви или деловање удружења супротни наведеној Основној одредби, што значи супротни Уставној забрани.
У односу на одлучивање о забрани, предлаже се, као прво, да одлучивање буде у судској надлежности, с обзиром на Уставни положај судске власти, а не органа државне управе, као дела извршне власти, а као друго, да то буде Врховни суд Србије, као највиши суд у Републици. Треба имати у виду да сходно члану 125. важећег Устава Републике Србије нема уставноправног основа за утврђивање надлежности Уставног суда за одлучивање о забрани рада удружења грађана.
Коначно, с обзиром на специфичност предмета одлучивања, предлаже се законско уређивања свих битних, а специфичних питања поступка, при чему основу представљају правила парничног поступка.
Када је реч о одредбама које се односе на престанак постојања удружења, имајући у виду да удружење има своју имовину, да ступањем у правне односе може за себе створити права и обавезе, а посебно да под одређеним условима удружење може да обавља и привредну делатност, потребно је законски до краја уредити «окончање правног живота» једног удружења. Водећи рачуна о усклађености предложених решења са правним системом ликвидација представља правни пут да се ова питање разреше у случају да правни субјекат има довољно средстава за покриће свих својих обавеза. Стога се предлаже сходна примена прописа којима се регулише ликвидација привредног друштва, уз прецизирање у којим случајевима и на који начин би се ова сходна примена обезбедила.
Страна удружења
У Републици Србији не постоји пропис којим је уређено деловање страних удружења и невладиних организација, мада су оне већ низ година фактички присутне на овим просторима. Постоји низ разлога због којих је потребно законом уредити положај, статус и деловање страних удружења. Са једне стране, међународним документима (Европска конвенција о признању статуса правног лица међународним невладиним организацијама) слобода деловања гарантована је не само у оквирима државе у којој је удружење (невладина организација) основано, већ и ван њених граница, што значи обавезу државе да страним удружењима омогући деловање на својој територији. Даље, међу страним удружењима која фактички већ делују у Србији не мали број је оних чије су активности усмерене на пружање директне хуманитарне и друге помоћи или успостављање сарадње у области унапређења стручних и научних знања, истраживања и сл. Коначно, постоји оправдани интерес да се преко надлежних државних органа, кроз уредну евиденцију о свим удружењима и делатностима због којих су основана, не ускраћујући им слободу деловања, на аналоган начин као када се ради о домаћим удружењима, у складу са законом, врши надзор над њиховим радом.
Овим законом би се створио нормативни основ којим се омогућава страном удружењу (односно његовом представништву у Републици Србији) да, уз претходни упис у Регистар који води министарство надлежно за послове управе, обавља делатност на територији Србије. У складу са правилима која важе за деловање домаћих удружења, једина забрана чије се прописивање предлаже је да ни страно удружење не може обављати било коју делатност ради остваривања неког циља који је у супротности са правним поретком земље у којој делује. И у случају страних удружења одлучивање о забрани рада било би у надлежности највишег суда у Републици.
Казнене одредбе
За случај повреде Закона предложене су казнене одредбе и то привредни преступ за обављање «профитне» делатности супротно закону, а прекршаји за повреде које се тичу обавеза удружења као непрофитне организације, предвиђених овим законом.
Запрећени минимуми и максимуми прекршајних казни примерени су различитој тежини прекршаја и, сходно томе, испод су општег законског максимума, а приликом опредељивања за оквире прекршајних казни, поред тежине прекршаја, имало се у виду да висина запрећене новчане казне ни на који начин не створи могућност за индиректно угрожавање слободе удруживања.
Прелазне одредбе
Прелазним одредбама је као прво предложен примерен рок од једне године за «пререгистрацију» свих постојећих друштвених организација, удружења грађана и њихових савеза. Истовремено, предложени рок оставља довољно времена и законодавцу да оцени да ли поједине облике удруживања треба уредити посебним законом.
Друго важно питање које захтева уређивање је разрешење правне судбине друштвене својине на којој су до сада право коришћења имале тзв. друштвене организације. Наиме, по до сада важећим прописима постојала су два облика удруживања грађана: друштвене организације, које нису имале сопствену својину над средствима која су користила за остваривање својих циљева, већ су имале право коришћења над средствима у друштвеној својини и удружења, која су као грађанскоправна лица била власници над сопственим средствима. Како овим законом сви облици удруживања грађана стичу истоветан статус – статус грађанскоправних лица, нема правног основа за задржавање друштвене својине, те се стога као нужност намеће претварање друштвене својине у неки други облик својине.
По својој правној природи појам грађанскоправног лица се везује за приватну својину. Међутим, с обзиром на Уставна ограничења из члана 59. став 2. Устава Републике Србије, који каже да се «средства из друштвене и државне својине отуђују по тржишним условима, у складу са законом», друштвену својину није могуће без накнаде, ex lege, претворити у приватну својину. Истовремено то значи да би удружења грађана настала из досадашњих друштвених организација могла да постану власници средстава, пре свега непокретности у друштвеној својини које су до сада користили само ако их откупе по тржишним условима, у складу са законом, што заправо значи у поступку јавног надметања. Примена оваквог решења у пракси би заправо имала за последицу онемогућавање највећег броја друштвених организација да наставе са радом као удружења, у условима у којима су до сада деловала, што би било онемогућавање остваривања слободе удруживања. Имајући у виду намеру предлагача да се свима, под једнаким условима, омогући наставак деловања и после доношења овог закона, једино законско решење које је у овом тренутку уставноправно могуће, а које је и правично, пошто има за циљ да обезбеди несметано будуће деловање досадашњих друштвених организација, је претварање друштвене својине у државну. С обзиром да корисници државне својине могу бити само субјекти одређени посебним законом, међу које не спадају удружења као субјекти приватног права, предлаже се да формалноправно корисник буде јединица локалне самоуправе на чијој се територији налази непокретност, али уз читав детаљно разрађени механизам којим ће се осигурати овим удружењима да, као закупци непокретности у државној својини, могу несметано да наставе са коришћењем непокретности које су користили и по до сада важећем закону. Штавише, с обзиром на потенцијалне опасности да јединица локалне самоуправе висином закупнине или кратким роком закупа може посредно угрозити удружење, предлаже се механизам који треба предупреди овакве потенцијалне опасности. Истовремено намера предлагача је да оваквим решењима у једнак положај стави сва удружења која ће се појавити као закупци непокретности, те се стога предлаже да услови за давање у закуп не могу бити неповољнији од услова под којима се у тој јединици локалне самоуправе непокретности сличног квалитета и површине дају у закуп другим организацијама са истим или сличним циљевима, а ако таквих нема, што је могуће у мањим јединицама локалне самоуправе, онда од услова под којима се дају у закуп било ком другом удружењу или организацији са друштвено корисним циљевима, којих свакако има.
Треба напоменути да евентуално решење предложено у току јавне расправе да се из предложеног режима изузму непокретности које су друштвене организације стекле теретним правним послом, није правно могуће из више разлога. Као прво, основ стицања својине (теретни или безтеретни) није од утицаја на облик (врсту) својине. Носилац права коришћења друштвене својине је имао право закључивања теретних правних послова којима се стиче својина, као што то уосталом има и корисник средстава у државној својини, али је непокретност стечена тим правним послом била друштвена својина, као што и сада када на пример јавно предузеће као корисник средстава у државној својини купи или изгради непокретност, она је у државној својини, а не у својини тог предузећа. Друго, имајући у виду да су извори финансирања друштвених организација могли бити различити, од чланарине, преко донација, поклона, али и из дотација из буџета и прихода остварених вршењем поверених јавних овлашћења, те да су у пракси управо комбиновани различити видови, било би немогуће утврдити порекло средстава којим је друштвена организација измирила обавезе из конкретног теретног посла.
Међутим, како у пракси постоје друштвене организације које су овај статус добиле тако што су својевремено Законом «пререгистроване» из удружења грађана у друштвене организације, а као удружења су претходно имала непокретности у својини удружења, које су променом статуса заправо национализоване, разлози једнакости грађана пред законом намећу потребу да и ова имовина буде обухваћена поступком денационализације који следи. Стога је предложено решење да овакве друштвене организације имају право да поднесу пријаву на начин прописан законом којим је уређено пријављивање и евидентирање одузете имовине, а имајући у виду да рокови предвиђени тим законом не би били примењиви на ове случајеве, предложено је да рок за подношење пријава износи годину дана од дана ступања на снагу овог закона.
IV Средства за спровођење овог закона
За спровођење овог закона није потребно обезбедити посебна средства у буџету Републике.
Нема коментара:
Постави коментар